论文提要：人民陪审员是按一定程序产生参加法院审判活动的人员,人民陪审员制度是人民群众参与国家管理活动的制度,是我国民主政治的一部分,理应得以规范与发展,而目前这一制度却步及了从未有过的困境。本文拟从人民陪审员制度是民主与法制的必然要求,人民陪审员制度的困境、成因与对策，人民陪审员制度与司法实践谈谈肤浅看法，以期同仁指正。

人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。

一、 人民陪审员制度是民主与法制的必然要求

我国是人民民主专政的社会主义国家，发展社会生产

力，提高人民生活水平，提高综合国力，逐步建立社会主义市场经济体制是社会发展的客观必然，而民主与法制又是市场经济体制的本质要求。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，宪法还赋予公民以广泛的政治权利，其中之一就是公民有依法参加国家管理的权利，由此可以看出人民陪审员正是宪法这一规定的具体体现，符合人民主权的法制宗旨，多年的实践证明，建立与完善人民陪审员制度具有重大的理论与现实意义：

1、人民陪审员制度有利于提高法院工作的透明度。人民陪审员从人民中来，代表广大人民的意志参加审判活动，他们一方面在行使国家审判权，一方面又通过审判权的行使来了解案件事实、适用法律以及法院办案的各项程度性规定，从而对整个法院工作有了感性与理性认识，做到了心中有数，心中有底，又通过他们自主和不自主地把各项审判信息传送给广大人民，增强了法院工作的透明度。

2、人民陪审员制度是锻炼、培养和提高审判队伍素质的重要途径。从一定意义上讲，人民陪审员又代表着人民对审判人员的审判活动进行“无声”的监督，对有陪审员参加的合议庭其他组成人员提出了更高的要求，要求他们发挥主导作用，严格按照法定程序熟练地运用法律对案件作出正确、合法、及时的裁判，丝毫不得大意，对于他们而言，与陪审员共同审理案件，既是动力又有压力，这样的锻炼势必会促进法院审判队伍素质的全面提高。

3、人民陪审员制度体现了诉讼经济原则。我们以最小的投入获得最大的社会与经济效益，以贯彻诉讼经济原则，而实现人民陪审员制度正好符合了这一要求，在一定程度上降低了诉讼成本，缩短了诉讼周期，缓解了法院办案力量不足的矛盾，从而谋求较好的社会效益。

4、人民陪审员制度是宣传法制、扩大办案效果的有效形式。人民陪审员坐在法庭上是审判人员，步入社会又是法制教育的义务宣传者，他们把自身参与审判的切身经历，结合人民关心的具体案件以及适用的具体法律向广大人民进行解释与宣传，以案说法，增强了人们的法律意识，而且，他们以平等者的身份与人们进行交谈，便于沟通和引起共鸣，密切了干群关系，化解了社会矛盾，促使当事人尊重事实，尊重法律，自觉履行法定职责，扩大了办案效果，增强了审判工作的服判息诉功能。

此外，人民陪审员制度是世界民主与法制国家的成功范例，带有普遍性，应为我国民主与法制建设所借鉴、吸收和发展。

二、 人民陪审员制度的困境、成因与对策

现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼

统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。由于没有法律依据，各地对于人民陪审员履行职责的经济补助标准各不相同，很多情况下，补助很少甚至没有补助。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已名存实亡，流于形式，甚至根本就不搞陪审。笔者认为人民陪审员制度之所以面临这样的困境，主要有以下几方面的原因。

1、        素质偏低，叫人不放心。法官职业化进程正在加紧

进行，人民陪审员如何适应这种趋势，实实在在地成为摆在理论界与司法实践界的一大难题。法律规定，人民陪审员在民法院执行职务同审判员享有同等的权利，作为合议庭的组成人员，他们个人政治与业务素质的高低直接影响到案件的公正处理。而以往无论是选举产生还是临时聘请陪审员，往往偏重于个人的政治素质以及广泛性、代表性而偏废了对业务素质的要求。因而，有相当大一部分陪审员尽管有极好的政治素质和代表人民行使审判权的良好愿望，却心有余而力不足，叫人实在不放心。

2、        陪坐不陪审,叫其怎安心。很多法院在实行人民陪

审员制度的过程中，曲解了这一制度的原意。有的甚至在思想上形成一种错觉，把陪审员当作是一种摆设或者是作为宣传报道的材料。遇有案件，开庭时临时通知陪审员，然后在极短的时间内向其简要介绍一下案情，随即开庭，加上有时开庭还往往流于形式，开庭前就定了一个调，有了一个框框，在法庭上的举证、质证、认证，也只不过流于形式，所以陪审员无法当庭吃透案情，又不想承担责任，当然不会发表自己的意见。因而只能陪坐，大都重复“同意主审人意见”之类的程序性套语，久而久之，陪审员心中的热情荡然无存。陪审员参加审判的案件类型过窄也是原因之一。

    3、配套措施跟不上，叫他怎热心。人民陪审员制度作为一项制度就应该有必要的管理和约束，从而对陪审员形成一种外有压力、内有动力、充满活力的良形循环，而实际上，绝大多数的法院没有专门或兼职的管理部门或管理人员，因而自然没有管理工作计划，平时对陪审员的全年工作没有一个正确的评价，陪审员所在单位也很难掌握陪审员的情况，因而得不到所在单位的支持。有的单位领导把陪审工作看成是陪审员的副业，甚至认为是“不务正业”而加以限制或    刁难，不批给时间，不考虑工资升级、提拔任用等等。其次，陪审员的待遇难以落实，交通费、差旅费、误餐费、必要的补助费得不到补偿或标准过低，使之无力也无心继续从事陪审员工作。

由上可以看出，人民陪审员制度并非穷途末路，相反，它作为我国民主法制建设的重要特征，应该下力气加强与完善，真正发挥人民陪审员在国家审判工作中的作用，具体要做好以下五个方面的工作：

1、严格把关。陪审员经过人民群众选举产生，作为群众代表参加法院审判。人民法院应当做好陪审员候选人的推荐和建议工作。由于陪审员参加合议庭是执行审判职务，与审判员享有同等权利，因此陪审员的基本条件除参照法官的基本条件下，还应具备下列条件：有一定的政治水平和法律知识，有较丰富的社会生活经验；有正义感，能公正地处理问题；热爱陪审工作；在群众中有一定的威信。其次，要根据案件类型有针对性地挑选陪审员，经弥补审判人员在审理各类专业性强和新类型案件时专业知识的不足。此外，还应注意陪审员的自然条件，如身体状况、年龄结构以及所担负的本职工作。总之，严格把关，做好推荐工作，是搞好陪审工作的重要环节。

2、强化培训。陪审员应当具备相应的专业知识，特别在审判方式改革和国家法律频繁修改和出台的今天，更应加强对陪审员的培训。中级人民法院应当每年集中陪审员进行一次15-20天的审判专业知识的培训和考核，对合格者应当发给结业证，对不合格者，各基层法院应当给予“开小灶”，直至考核合格。同时，基层法院应当经常组织陪审员参加案例研究、庭审观摩，不断提高他们的审判业务水平。

3、加强管理。法院应当有一名院领导和行政部门负责陪审员的培训考核、鉴定、协调关系和邀请参加庭审等管理工作，有条件的，还应安排陪审员的办公、学习场所，建立陪审员工作档案，年终结陪审员要有一个正确的评价，并向其所在单位和同级人大报告陪审员参加一些专门性会议和年初、年终的动员、总结大会，充分调动陪审员的积极性，使陪审员在审判岗位上尽职尽责。

4、狠抓落实。人民法院组织法及三大诉讼法对陪审员参加合议庭审判都作了规定，让人民陪审员参加法院各项审判的过程也就是让人民群众监督、管理国家事务的过程。因此，没有聘请陪审员的法院，应当尽快恢复陪审员队伍建设。同时，要加强对陪审员的联络工作，让陪审员参加刑事、民事和行政审判，并给予一定的时间让陪审员在参与审判的过程中吃透案情，真正发挥其合议庭成员应有的作用，保障陪审员制度落到实处。

5、提供条件。陪审员虽然不是法院的工作人员，但被邀请参加了法院的审判工作，应当在法律规定的范围内享受权利。如人身权利、生活保障权等。要认真做好陪审员所在单位的工作，让陪审员享受其所在单位职工同等待遇，同时，适当提高补贴标准，对城镇有固定收入的陪审员参加法院审判工作的，每天可以按本人基本工资的标准发给补贴。对农村或无固定收入的，可以按当地法院干警平均工资的标准发给薪水，路途较远的还应报销往返车船费，从根本上解决陪审人员的后顾之忧，让他们全身心地投入到审判工作中去。

三、人民陪审员与司法实践

诉讼法对人民陪审员制度作了原则性的规定，但对陪审员的数量，陪审员与审判员的比例，陪审制度的适用范围，陪审员的权利与义务未做明确的规定。对此笔者谨作如下设想：

1、陪审员制度的适用范围与人数的设想

并不是所有的案件均适用陪审制度，这在诉讼法中已有初步规定，除行政诉讼法没有界定陪审制度的适用范围为一审案件外。笔者认为，就行政案件而言，也应界定为一审行政案件，因为行政案件是“民告官”，其处理的公正与否直接影响到干群关系，而二审终审制对二审质量提出了更高的要求，目前，陪审员素质偏低，有的陪审员对“官”心存偏见，因而，行政案件适用陪审制度也应限于一审案件。那么，是不是所有的一审案件均适用人民陪审制度呢？笔者不以为然。笔者认为，在界定陪审员制度的适用范围以及决定陪审员数量必须做到三个统一：

（一）保证公民参与国家政治生活与保证办案质量的统

一；

（二）个案质量与办案社会效果之间的统一；

（三）诉讼经济原则与质量第一原则的统一；

这要求在保证办案质量的基础上，积极地运用陪审制度以降低诉讼成本，扩大办案效果，因而有以下几种类型的一审案件可适用人民陪审员制度。

（1）简单的民商案件、刑事自诉案件而不适用简易程序的；

（2）案情简单的行政案件；

（3）群众普遍关心、社会反响大或民愤极大的刑、民商案件；

（4）破产案件。

参加合议庭的陪审员人数应本着“积极、稳妥”的原则视情况而定。

对以上（1）、（2）、（4）三项可视聘请的陪审员数量、素质、本职工作、交通条件、身体状况等灵活处理，对第（3）项则更应注重办案质量。一般而言，组成合议庭进行审理时，审判人数应多于陪审员人数。

除以上四项之外重大复杂疑难案件应由审判员组成合议庭进行审理。

2、        人民陪审员的权利与义务

人民陪审员无论是选举产生的还是临时聘请的，都行使

了国家的审判权，因而就有其应有的权利与义务：

（一）   义务

（1）         积极学习业务，提高自身素质的义务；

（2）         依法参加审判的义务；

（3）         依法保密的义务；

（4）         回避的义务；

（5）         向社会进行法制宣传的义务；

（6）         秉公执法、公正裁判的义务；

（7）         接受原选举单位和群众监督的义务；

（二）   权利

人民陪审员与人大代表一样均是由人民选举产生代表

广大人民行使国家权力的人员，因而除享有公民的基本权利外应具有与人大代表相类似的权利：

（1）         与审判员具有相同的表决权

对于陪审员的意见亦应按照少数服从多数的原则，当陪

审员一方意见与审判员一方意见有分歧时，应符合上述原则。

（2）         人身保障权

陪审员每年办案时间少，其它时间仍然在原单位供职，

因而当事人因对案件处理结果不满，容易对陪审员进行报复，法律应该规定，对因案件处理结果对陪审员进行打击报复的比照刑法对证人保护条款进行处罚，从重处罚，以使陪审员放心从事陪审员工作。

（3）         物质补偿权

陪审员参加陪审时的物质补偿可比照人大代表履行职

务的相应规定处理，由原单位负担，农村陪审员费用由所在村、乡统一负担。这样既不会造成原单位负担不起的现象，而且还加强了陪审员所在单位对陪审工作的重视。其次，法院在聘请陪审员审理案件的过程中，亦应为其所在单位考虑，尽量就是取“才”，以降低费用，方便诉讼。